关于《遂宁市城区农贸市场管理条例

（草案征求意见稿）》的起草说明

按照遂宁市行政立法工作程序，我局负责调研起草的《遂宁市城区农贸市场管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》）已完成调研、起草、意见征集、座谈、风险评估、公平竞争审查、听证、修改完善等相关工作，于3月8日报市司法局开展合法性审查。现将有关情况报告如下。

一、《条例》起草的必要性

市城区农贸市场作为连接农产品生产加工环节和城镇居民消费环节的重要纽带，在促进产销衔接、引导生产资源市场化配置及保障城镇居民的“菜篮子”、“米袋子”供应等方面发挥着不可替代的重要作用。加强市城区农贸市场的规划、建设和管理，加快《条例》地方立法，既关系民生民心，又为筑“三城、兴“三都”，加速升腾“成渝之星”提供坚强保障。

2019年11月7日，由遂宁市城管执法局牵头草拟，市政府办印发了《遂宁市农（集）贸市场管理办法》，制定了本市行政区域内农（集）贸市场规划建设、开办运营、入场经营和场内管理等相关规定，对规范市城区农贸市场的管理起到了积极促进作用。近年来，随着我市经济快速发展，城市建成区的不断扩大，人民群众对城市生活水平期盼不断提高，现有的农贸市场管理规范已不能满足新时期市城区农贸市场健康发展的需要，加快地方性立法工作，抓紧出台《条例》解决以下问题，尤为迫切。

（一）市场开办方责任不落实。部分民营市场开办方没有切实承担起应负的管理责任，老旧设施不及时更新，环境卫生不及时保洁，对市场违法违规行为听之任之，对职能部门的要求不理不睬等，这些都需要通过立法，明确农贸市场开办者（管理者）是市场经营管理的第一责任人，对市场违法行为承担直接或者连带责任，达到加强市场经营管理，提高市场规范化水平的目的。

（二）农贸市场管理机制不顺。农贸市场的管理涉及各级政府和多部门职责。在实际管理中，属地政府、相关部门职能不清、边界不明，导致管理职责难确定，措施落实难到位。需要通过立法，明确地方政府的属地管理责任，厘清各责任部门的监管职责和边界，形成齐抓共管、优势互补的长效管理机制。

（三）农贸市场监管手段不足。近年来，疫情防控、卫生（文明）城市创建、活禽交易宰杀管控等多项工作对农贸市场的管理提出新要求、新挑战，旧有的监管手段已不足以完全解决新问题、新困难。现行相关法律法规更多的是对如何规范管理进行了明确，对违法违规行为缺乏相应处置措施。需要通过立法丰富监管手段，明确执法部门，为市场内各类违法违规行为的处罚提供法律依据，形成震慑效果，达到强化执行力度的目的。

（四）功能定位不明确改造升级难。我市绝大部分原国有农贸市场通过政府拍卖完成了私有化改革，成为了民营市场。民营市场开办者追求短期利益最大化，最大限度降低管理成本、减少建设资金投入，从而使农贸市场丧失了原有的公益属性，造成农贸市场普遍存在摊位租金高、管理人手不足等现象，还有的市场存在年久失修、硬件老化等问题。需要通过立法，明确农贸市场的功能定位，加快活禽交易屠宰等专业市场的规划建设，制定扶持农贸市场规划建设和升级改造的政策措施，达到促进农贸市场健康发展，回归公益属性的目的。

鉴于以上情况，为了加强市城区农贸市场的监督管理，全面提升我市农贸市场管理水平，实现标本兼治、长效监管目的，迫切需要制定一部适应当前情况和现实需求的市城区农贸市场管理条例，从法律上理顺监管体制，明确农贸市场管理的主体责任，有效破解当前农贸市场“脏、乱、差”的局面。

二、《条例》的主要依据

《条例》主要依据了《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境保护法》等12部法律和行政法规，参考了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》《城市市容和环境卫生管理条例》等9个中央部委的部门规章和规范性文件，上位法数量多、涉及面广，涵盖了食品安全、环境卫生、动物防疫、经营秩序等多方面内容，为立法工作提供了足够的法律支撑。同时借鉴了《徐州市市区农贸市场管理条例》、《南昌市中心城区农贸市场管理条例》、《郴州市城区农贸市场管理条例》等11部省外城市地方性法规和规章，具有较强的可操作性。

三、《条例》的起草过程

2021年7月14日，按照市人大、市政府关于立法调研、起草工作的分工部署，我局成立了立法协调指导组和调研起草组，采取分组调研与集中调研相结合的方式，于8月2日－8日对全市范围内城区农贸市场开展立法调研工作，8月9日－15日，根据前期分组调研的情况，分别在射洪市、船山区召开调研座谈会，征求各方意见和建议。

9月22日－23日，赴农贸市场升级改造较为成功的达州市开展实地调研，主要调研达州市农贸市场管理过程中各职能部门的责任分工及农贸市场规划建设、升级改造、监督管理等方面的经验、做法及存在的主要问题。

11月9日，在整理前期调研情况及各责任部门意见后，完成问题梳理及初步立法解决方案。

2022年1月20日，在市人大的指导，相关责任部门的密切配合下，完成《条例》征求意见第一版，并向相关部门及社会公众公开征求意见。2月8日，邀请10名农贸市场管理方代表，召开利害关系人座谈会现场征求意见。本阶段共收集相关部门意见7条、社会公众意见4条、利害关系人意见10条。

2月17日，四川大学创新与竞争法研究中心组织行政法、经济法、社会学领域专家对《条例》举行专家论证会，提出12条修改指导意见。

2月21日，市局调研起草组综合各方意见形成《条例》征求意见稿第二版，再次向相关部门及辖区政府、市直园区管委会征求意见。

2月22日，市人大付勇副主任组织召开工作推进会，会议确定《条例》涉及的部门职责由市政府牵头协调市编办组织相关部门磋商，根据部门“三定”方案确定职责。同时，要求加快推进立法起草工作进度，确保3月8日前完成相关程序报市司法局进行合法性审查。

2月25日，我局邀请人大代表、政协委员、民主党派人士、市场开办者（管理方）、入场经营者等40余人，召开《条例》征求意见座谈会，现场听取了各界人士的意见和建议，再次对《条例》进行修改并征求意见。

2月28日，张智勇副市长组织召开协调会，明确指出《条例》中可以不必确定农贸市场的行业主管部门。涉及市容环境卫生及活禽宰杀的监督管理部门由市编办牵头组织确定。

3月1日，市局调研起草组在充分征求市编办的意见之后再次对《条例》进行了修订，对农贸市场行业主管部门的确定条款进行了修改，依据上位法及部门“三定”方案，明确住建部门和城管执法部门在农贸市场及周边市容环境卫生的各自职责，明确农业农村部门为市场内活禽交易宰杀的监督管理部门。

3月3日，《条例》完成了风险评估及公平竞争审查。

3月7日上午，我局邀请人大代表、政协委员、市民代表、市场开办者（管理方）、入场经营户等15人，针对《条例》中重要事项及法律责任召开立法听证会，市农业农村局、市城管执法局、市卫生健康委、市消防救援支队等相关部门7人列席旁听。会上，各方代表对《条例》草案给予充分肯定，就活禽宰杀及处罚条款等相关的重点事项提出了部分修改意见，会上收集听证重点事项调查表15份。当日下午，我局主要领导带队到市人大汇报工作，罗孝廉副主任对调研起草工作给予了高度评价，并对《条例》草案中部门职责的划分表示认可。

3月8日由我局主要领导主持专题会审议通过，形成了今天提交市司法局进行合法性审查的《遂宁市城区农贸市场管理条例（草案）》。

四、《条例》的主要内容

根据我市实际情况拟定《条例》共22条，总体上按照适用范围和对象、部门职责、规划建设、经营管理、法律责任的顺序展开，主要内容如下。

（一）关于适用范围及对象

《条例》将遂宁市的农贸市场加以区分，明确了本市行政区域内，县（市、区）、市直园区中心城区的农贸市场适用本条例，包含农产品批发市场和农贸市场。（第二条、第三条）

（二）关于政府职责

1.《条例》分别规定了市、县（市、区）及市直园区、乡镇人民政府及街道办事处三级地方政府的农贸市场规划建设和监督管理的职责。（第四条、第五条）

2.《条例》明确、细化了商务部门、市场监管部门等有关部门监督管理职责，各部门按照《条例》规定的职责范围内对农贸市场实施监督管理。（第六条）

3.为加强农贸市场常态化管理，《条例》深化了镇人民政府、街道办事处的属地管辖责任，充分发挥四川省赋予乡镇（街道）的县级行政权力，以满足基层执法需求。（第七条）

（三）关于规划建设

《条例》对农贸市场的建设标准予以规定。为促进现有农贸市场的改造提升，规定了政府适当补助、规范化建设等级评定等措施，激励市场开办者和场内经营者的改造提升积极性。（第八条、第九条）

（四）关于场内经营管理

《条例》针对经营管理中的市场开办者和场内经营者的责任予以区分，并对活禽宰杀等重点问题予以规定。

1.为加强活禽屠宰交易的管理，明确了农贸市场内不得随意设置活禽宰杀交易点，应当由县（市、区）人民政府，市直园区管委会组织农业农村、商务等相关部门统一规划和设置活禽交易屠宰市场或活禽交易屠宰区。（第十条）

2.《条例》对于市场开办者与场内经营者的经营合同事项予以规定，指导双方对经营内容、食品安全等经营管理事项的权利义务作出约定，便于农贸市场的经营管理。（第十一条）

3.为落实市场开办者的主体责任，《条例》细化了市场开办者的经营管理责任，主要包括食品安全管理责任、公共安全管理责任、市容环卫和病媒生物防制责任、经营秩序管理责任。（第十二至十五条）

4.为督促场内经营者履行农贸市场经营管理规定，明确规定了经营者责任。（第十六条）

（五）关于法律责任

1.基于遂宁市农贸市场多由市场开办者委托市场管理者进行管理的情形，为加强受托管理者的管理责任，规定由市场开办者与受托管理者依法承担相应法律责任。（第十七条）

2.针对市场开办者私设活禽屠宰点、未履行查验食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件等相关经营管理责任的行为，明确规定相应的法律责任，加强对相应违法行为的监管力度。（第十八条）

3.针对场内经营者在农贸市场内存放、屠宰、售卖活禽，以及乱泼脏水、乱扔垃圾等行为，规定对应的法律责任，加强对此类违法行为的监管力度。（第十九条）

4.规定了其他法律法规的法律责任适用问题。同时明确了有关行政管理部门及其人员在监管失责情形下的法律责任。（第二十条、第二十一条）。

五、《条例》的特色亮点

（一）以人民为中心，突出了农贸市场的公益属性。明确农贸市场的规划建设、提升改造和监督管理工作由属地政府及园区管委会负责组织实施，协调解决农贸市场建设管理中的具体问题。同时将农贸市场建设工作经费纳入本级财政预算，制定并落实农贸市场扶持政策和措施，为市城区农贸市场的健康发展，进一步回归公益属性提供有力保障。

（二）以问题为导向，消除了责任不清的监管盲区。明确了镇人民政府、街道办事处的属地管理责任，确保基层治理责任落实；明确各部门在农贸市场内的监管责任，确保综合治理精准到位；明确市场开办方的内部管理责任，确保管理措施落地落实；明确入场经营户的主体责任，确保经营行为规范有序。通过四方履职，为打造各司其职、各负其责的共治局面提供有力保障。

（三）以执行为保障，完善了违法行为的处罚依据。针对活禽屠宰、市容环境、消防安全等方面的违法违规行为，明确处罚依据，并通过公开征求意见、利害关系人座谈、专家论证、风险评估、重大事项听证等多个环节进行讨论研判。广泛采纳各方意见对处罚额度进行调整，让《条例》更具操作性，为后期条例措施的落地落实提供有力保障。